Российское законодательство в области информатизации и управления документацией в 2013 году: что нас ожидает в ближайшее время

В 2013 году ожидается принятие ряда новых законов, ещё более расширяющих сферу применения электронных документов в государственном управлении и деловой деятельности и ужесточающих требования к документированию деятельности организаций.

Уже сейчас в Государственной Думе находится на рассмотрении ряд законопроектов, направленных, том числе, на дальнейшее совершенствование законодательства в области управления документами (в первую очередь электронными). Наиболее интересные и важные из них следующие:

• существенная переработка Гражданского кодекса; 
• законопроект об электронном кадровом делопроизводстве; 
• государственная регистрация прав и ведение государственного кадастрового учета объектов недвижимости в электронном виде;  
• распространение положений закона «Об обращениях граждан» на обращения юридических лиц; 
• противодействие незаконным финансовым операциям, в том числе и ужесточение требований к обеспечению сохранности документов; 
• государственная электронная почта;  

Переработка Гражданского кодекса

Законопроект № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [1] внесен в Государственную Думу 3 апреля 2012 года. Из-за своей объемности (275 страниц) законопроект разделен на части, каждая из которых рассматривается и принимается по отдельности. Первый блок изменений был введен федеральным законом от 30 декабря 2012 года №302-ФЗ. К 25 января 2013 года еще три части законопроекта были приняты Государственной Думой во втором чтении. 

Поскольку гражданское законодательство тесно связано с вопросами документирования, многие нововведения потребуют от организаций проведения достаточно объемной работы по приведению в соответствие с изменившимся законодательством порядка работы с документами. Вполне вероятно, что значительная часть изменений будет принята уже к лету 2013 года.

Законопроект об электронном кадровом делопроизводстве

В феврале 2012 года на совещании с участием В.В. Путина в Новосибирске был, помимо прочих, поднят вопрос о необходимости внесения изменений в Трудовой кодекс в части использования удаленного труда. Уже 16 октября 2012 года Государственная Дума приняла в первом чтении законопроект 88331-6 «О внесении изменений в Трудовой кодекс РФ и статью 1 ФЗ «Об электронной подписи» [2].  

Противодействие незаконным финансовым операциям, в том числе ужесточение требований к обеспечению сохранности документов

Распоряжением Правительства РФ от 3 декабря 2012 г. №2250-р утвержден «План мероприятий по совершенствованию нормативно-правового регулирования в целях противодействия уклонению от уплаты налогов», предусматривающий внесение в законодательство следующих изменений:

• предоставление налоговым органам права истребовать документы (информацию), касающиеся деятельности лиц, с участием (при посредничестве) которых проверяемым налогоплательщиком совершается сделка; 
• размещение в Интернете на официальном сайте ФНС России и в средствах массовой информации перечня налогоплательщиков (плательщиков сборов, налоговых агентов, банков), которые не исполнили в течение 2 месяцев требований по уплате налогов; 
• определение налоговых последствий сделок, совершенных с участием «фирм-однодневок»;
• приостановление операций по счетам налогоплательщика-организации в банке в случае отсутствия организации по месту нахождения, указанному в ЕГРЮЛ; 
• усиление ответственности лиц, решения которых привели к возникновению задолженности организации по обязательным платежам в бюджетную систему и неисполнению денежных обязательств перед Российской Федерацией. 

Часть этих положений включена в законопроект № 196666-6 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям», внесенный в Государственную Думу 24 декабря 2012 года [4]. 

Изменения планируется внести, в том числе, в следующие федеральные законы:

• «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» - расширение списка оснований для отказа в государственной регистрации; 
• «О бухгалтерском учёте» - обеспечение сохранности бухгалтерской и иной документации при смене руководства организации, обязательное составление акта приема-передачи вновь назначенному лицу документов бухгалтерского учета и удостоверительных печатей организации; 
• «О несостоятельности (банкротстве)» - введение материальной ответственности контролирующих должника лиц, руководителей должника и членов ликвидационной комиссии, действия которых повлекли за собой банкротство. 

Государственная электронная почта

Одной из нерешенных проблем использования электронных документов в настоящее время является неурегулированность проблемы документально подтверждаемой отправки и доставки документов в электронной форме по каналам связи. В настоящее время подготовлен проект новой редакции закона «О почтовой связи».

Среди новаций закона – организация услуг по пересылке почтовых отправлений в электронной форме уполномоченным оператором универсальной почтовой связи. Предлагается пересылаемую в электронной форме письменную корреспонденцию, в том числе юридически значимую, направлять адресатам на официальные почтовые электронные ящики. Кроме того, планируется создать Единую почтовую электронную системы (ЕПЭС) - защищенную информационную систему, обеспечивающую пересылку почтовых отправлений в электронной форме, в том числе в рамках электронного документооборота, на всей территории Российской Федерации.

Подводим некоторые итоги

Понятно, что от момента формального провозглашения равноправия документов в бумажной и электронной форме, - даже когда этому не мешают «побочные» проблемы, - до осуществления такого равноправия на практике может пройти значительное время. Нас ждёт длительный переходный период (как минимум, десятилетний), в течение которого, в лучшем случае, стабилизируются темпы реформирования законодательно-нормативной базы.

Как и любая революция, переход на электронные технологии в любом случае не может идти гладко и по графику; и недостатки в организации процесса реформ лишь усугубляют проблемы. Так, например, наблюдающиеся время от времени попытки автоматизировать «наскоком» всё и сразу заведомо обречены на провал и лишь приводят к дискредитации самой идеи. Ставшее обыденным явлением неисполнение уже принятых законов и Постановлений Правительства, не говоря уже о ведомственных нормативных актах, серьёзно подрывает авторитет законодательно-нормативной базы и во многом снижает отдачу от законотворческой деятельности.

С моей точки зрения, в ряде случаев стоило бы «придержать лошадей», в том числе и в плане обновления законодательно-нормативной базы, сконцентрировав усилия по реформированию на тех направлениях деятельности и государственных услугах, электронизация которых способна быстро дать существенную отдачу.

В настоящее время основными факторами, сдерживающими применение электронных документов даже там, где это допускает законодательство, являются:

• отсутствие нормативно-правовой и технической инфраструктуры, обеспечивающей универсальное применение одного и того же средства создания электронных подписей – включая как возможность подписанта подписывать разнообразные виды документов, так и возможность получателя документа проверить электронную подпись; 
• нерешённость проблемы длительного хранения электронных документов таким образом, чтобы не утрачивалась их юридическая и доказательная сила. 

- сейчас в России предпочтительным инструментом создания электронных документов являются ЭЦП и усиленные электронные подписи. Как только завершается срок действия использованного для подписания сертификата и/или сертификата удостоверяющего центра, возникают проблемы с перепроверкой подписи. Подписанные таким образом документы не могут быть преобразованы в другие форматы с целью сохранения их доступности, поскольку в этом случае поток битов меняется, и электронная цифровая подпись при проверке даст негативный результат. 

- отсутствуют установленные государством правила, при соблюдении которых государственные же органы не будут ставить под сомнение подлинность хранимых электронных документов. Единственным исключением является указание Банка России о хранении банками первичных документов, но оно относится только к документам 5-летнего срока хранения. 

• сложность технологии ЭЦП/усиленной электронной подписи для основной массы населения, не говоря уже о необходимости за неё платить. Если жёсткая ориентация с ЭЦП/усиленные электронные подписи сохранится, то будет большая проблема с физическими лицами. Известно что, например, в Эстонии, где в местную универсальную электронную карту включено средство создания квалифицированной электронной подписи, только 5% владельцев карт используют эту функциональную возможность – и это при более «продвинутом» в области использования технологий населении. 

И все-таки это во многом проблемы роста. При всех недостатках и трудностях проходящих у нас процессов, Россия быстро догоняет страны-лидеры в плане использования современных информационных технологий в государственном управлении и деловой деятельности, а по ряду вопросов даже опережает их.

Из сказанного можно сделать вывод о том, что в ближайшее время важность хорошего управления документами для организаций как государственного, так и частного секторов буде возрастать. В краткосрочной перспективе этому будет способствовать ужесточение законодательно-нормативных требований и, в частности, штрафов и иных наказаний, среди которых всё более популярным становится субсидиарная ответственность высшего руководства организаций. Можно ожидать, однако, что в более длительной перспективе внимание к управлению документами будет также обуславливаться собственными деловыми потребностями организаций.  

[3] Законопроект № 191991-6 «О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса РФ об административных правонарушениях и статью 1 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ»; http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka%29?OpenAgent&RN=191991-6&02

[4] Законопроект № 196666-6 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям»; http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=196666-6&02