Сроки хранения документов: экспертиза ценности отдельных видов документов

Экспертиза ценности документов – это самый ответственный и сложный этап архивного дела, от которого зависит дальнейшая судьба документа, т. е. принятие решения о его дальнейшем хранении или выделении к уничтожению. По сути это классическое определение экспертизы, которое можно найти во всех нормативных и методических документах. Вместе с тем реальность показывает, что проблемы экспертизы и установления сроков хранения документов в архиве гораздо сложнее.

Понятие экспертизы ценности документов дано в статье 3 Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации». В том же законе, в статье 6 указано, что федеральный орган государственного управления в области архивного дела разрабатывает и утверждает Перечни типовых управленческих архивных документов со сроками хранения.

Данные перечни являются основным нормативными и методическими документами для проведения экспертизы и установления сроков хранения всех категорий типовых организационно-распорядительных документов, образующихся в деятельности всех юридических лиц независимо от форм собственности.

Статьей 23 данного закона определено, что федеральные органы исполнительной власти разрабатывают и после согласования с центральной экспертно-проверочной комиссией федерального органа власти в области архивного дела, утверждают отраслевые (ведомственные) перечни документов, образующихся в деятельности органов и организаций данной системы.

Эти перечни являются основными нормативными и методическими документами при установлении сроков хранения документов, в которых отражается специфическая (отраслевая) деятельность органов и организаций отрасли. При этом сроки хранения типовой организационно-распорядительной, научно-технической и иной специальной документации, установленные отраслевыми (ведомственными) перечнями, должны соответствовать срокам хранения идентичных видов документов, указанным в перечне типовых документов.

Необходимо отметить, что на современном этапе развития государственных, экономических и социальных структур российского общества и государства создание таких документов, какими являются перечни архивных документов со сроками хранения, значительно осложняется по ряду объективных причин.

При разработке отраслевых (ведомственных) перечней это связано прежде всего с тем, что для большинства сфер экономической деятельности исчезла жесткая вертикаль, являющаяся доминантой управления всеми отраслями экономической (хозяйственной) деятельности. Структура этой вертикальной отраслевой системы управления служила основой для разработки (составления) практически любого отраслевого перечня, когда все виды органов и организаций отрасли и виды документов в них образующихся, укладывались в жесткую схему и соответственно определялись сроки хранения документов в архиве, образующихся в категориях организаций, данных в конкретном звене перечня.

В современных условиях, когда исчезла старая система управления экономикой, создание отраслевых перечней по традиционной схеме представляется невозможным. Одним из путей выхода из этого своеобразного кризиса является создание перечней документов не по вертикали, а по горизонтали, для массовых групп, однородных по своей деятельности организаций – в первую очередь частных. Например, для банков, страховых компаний, организаций торговли, аудита и т. д. Целесообразнее всего подобные перечни разрабатывать для групп организаций, работающих (действующих) в новых, не традиционных сферах производства и услуг, где как раз важно определить специфический состав документов, образующихся в их деятельности, и сроки их хранения.

Определение типового архивного документа

---

Одной из самых серьезных является само понятие «типовые архивные документы», образующиеся в деятельности организаций. Казалось бы, ответ прост. Это документы, которые образуются во всех или в большинстве (многих? группе?) организаций независимо от рода деятельности и формы собственности.

Что является критерием понятия «типовой документ»? Наглядный пример: в Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, со сроками хранения (2000 г.) внесено 504 позиции, а в Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения (2010 г.) внесено уже 1003 позиции.

Иначе говоря, число документов, попавших в понятие «типовые», двукратно увеличилось за небольшой промежуток времени. Это объективная реальность или неоправданное расширение понятия «типовой документ»? Безусловно, с внедрением в нашу экономическую, социальную, финансовую структуру новых видов и форм деятельности, некоторые виды документов, отражающие эту и новые виды деятельности становятся де факто типовыми.

Однако нельзя отрицать и тот очевидный факт, что в силу ряда причин Перечень типовых архивных документов излишне расширен за счет включения в него и ряда категорий документов, которые иногда не являются и не могут и в дальнейшем попасть под понятие типовых документов.

К примеру, какое отношение к типовым документам имеют завещания, договора дарения, отчеты эмитентов, отчеты профессиональных участников рынка ценных бумаг (к тому же по определенным формам), паспорта зданий и сооружений, документы о долевой собственности имущества, документы о возврате имущества реабилитированных граждан. Этот список можно продолжить.

Несомненно, при включении данных видов документов в типовой перечень учитывался ряд факторов, в том числе и такие серьезные, как предложения федеральных органов исполнительной власти, органов управления архивным делом субъектов Российской Федерации, государственных органов. Они были продиктованы закономерным желанием «не упустить, не потерять, установить срок хранения», с учетом имеющегося дефицита отраслевых перечней документов со сроками хранения. Имело место субъективное желание некоторых ведомств включить в Перечень ряд своих важных отраслевых документов, облегчая себе работу и снимая часть ответственности за установление сроков хранения архивных документов.

При всей своей внешней привлекательности идеология дальнейшего расширения состава документов, включаемых в Перечень типовых документов, неверна системно по ряду объективных причин.

Во-первых, время универсальных справочников миновало и попытка дать в одном нормативе ответ на большинство вопросов нереально.

Во-вторых, фактически исчезает само базовое понятие «типовой документ».

В-третьих, размывается сфера ответственности между Федеральным органом управления архивным делом, прерогативой которого является выявление типовых видов документов, установление сроков их хранения и разработка типовых перечней, и федеральными органами государственной власти и управления, задачей которых является создание отраслевых (ведомственных) перечней документов со сроками хранения в архиве, как это установлено действующим архивным законодательством.

Сроки хранения документов в архиве

---

Имея в виду вышеперечисленные моменты, подходим к самому принципиальному вопросу - определение сроков хранения документов, в том числе установления срока хранения «постоянно». В некоторых случаях сроки хранения некоторых категорий документов установлены законами Российской Федерации, указами Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ.

Установленные данными нормативными документами сроки хранения конкретных видов документов обязательны для применения всеми иными органами и организациями и должны найти отражение в разрабатываемых ими своих нормативных актах (перечнях документов, примерных и конкретных номенклатур дел).

Перечни типовых архивных документов, создаваемые федеральными органами управления архивным делом в РФ, также используют эти сроки хранения без изменения. В этом случае вопрос об изменении сроков хранения этих видов документов может быть решен только в результате сложной процедуры внесения предложений об изменении сроков хранения в высший законодательный орган или в высший орган исполнительной власти и принятия решения о внесении изменений в соответствующий правовой акт.

В ряде случаев сроки хранения дел отдельных категорий документов устанавливаются федеральным органом власти и управления своим нормативным актом (приказом, постановлением, распоряжением). Как правило, эти виды документов отражают выполнение какой-либо конкретной функции, присущей данной отрасли или направлению деятельности и имеют временный срок хранения.

К тому же следует иметь в виду, что, исходя из положений действующего архивного законодательства право отнесения документов к составу Архивного фонда РФ имеет лишь орган управления архивным делом, а для конкретных документов – органы управления архивным делом субъектов РФ и федеральные государственные архивы. При этом если эти документы относятся к типовым, сроки их хранения не должны противоречить срокам, указанным типовым перечнем.

Если это новые виды документов, то сроки их хранения должны быть согласованы с Федеральным органом управления архивным делом. К сожалению, это условие не всегда соблюдается, что приводит к разночтениям в определении сроков хранения документам и негативным последствиям вплоть до судебного вмешательства. Это бывает, когда федеральный отраслевой орган управления устанавливает меньший срок хранения для определенных видов документов, который нашел отражение в перечне типовых документов и возникает вопрос о законности уничтоженных документов.

Иногда федеральные органы исполнительной власти при разработке своих ведомственных перечней пытаются изменить чаще в сторону уменьшения сроки хранения для отдельных категорий документов, не считая их типовыми, а присущими лишь системе их органов и учреждений.

В качестве доказательств приводят доводы, что данные архивные документы не входят в состав Архивного фонда РФ и, следовательно, не подлежат передаче в государственные и муниципальные архивы, сроки их хранения не установлены высшим законодательным органом или высшим органом управления (Правительством РФ), а ведомственный перечень лишь согласовывается (не утверждается) с федеральным органом исполнительной власти в области архивного дела.

Постоянные и временные сроки хранения

---

Во-первых, относится ли этот вид документа к типовым документам или отражающим прежде всего специфику только данного вида деятельности? В этих случаях вид документа (отчет, план, сведения, обзор) не является определяющим фактором для отнесения его к типовым. К примеру, в Перечне типовых архивных документов перечислены десятки сведений по родам деятельности, которые нельзя отнести к типовым. В частности о выходе автомобилей на линию, о возврате конфискованного имущества, о причинах заболеваемости, о мониторинге качества финансового менеджмента и т. д. Такие же примеры можно привести и по другим видам документов. Во-вторых, насколько правомерно установление сроков хранения видов документов, по сути дела не являющихся типовыми, Перечнем типовых архивных документов? Должен ли срок хранения для них устанавливаться отраслевым ведомством?

Еще более осложняется ситуация, когда мы имеем дело с документами, которым в типовом Перечне, а затем и в отраслевых перечнях, примерных (типовых) номенклатурах дел установлен постоянный срок хранения. В этом случае речь идет о видах документов, которые будут отнесены к составу Архивного фонда РФ и подлежат вечному хранению в государственных и муниципальных архивах или о видах документов, которые будут храниться постоянно до ликвидации организации.

Практика применения Перечня типовых управленческих архивных документов (2010 г.) уже выявила разноречивые мнения по этой проблеме. Ряд оппонентов высказывают мнение, что некоторые виды документов безосновательно отнесены к категории типовых (договоры (отчуждения, исключительных прав, лицензионные) на результат интеллектуальной деятельности; заключения о возможности выкупа земельных участков; реестры (выписки из реестра акционеров, реестры владельцев ценных бумаг, списки аффилированых лиц, списки лиц, имеющих право на дивиденды, документы о качестве проведения финансового менеджмента, документы о передаче зданий и помещений в аренду и субаренду, документы о передаче оборудования и транспортных средств в лизинг, паспорта сделок). Этот перечень может быть продолжен.

Самым спорным и вызывающим претензии и критику оппонентов является то, что без достаточных оснований федеральный орган управления архивным делом установил для указанных видов документов в Перечне типовых архивных документов постоянный срок хранения.

Многие оппоненты полагают, что ряд этих видов документов не должны входить в состав Архивного фонда РФ и им должен быть установлен временный срок хранения, соотносимый с их практическим применением и долговременностью права применения. Из этого исходит их предложение о необходимости пересмотра Перечня типовых архивных документов, прежде всего в плане сокращения количества видов документов со сроком хранения «постоянно».

Вместе с тем, несмотря на некоторую весомость доводов критиков, необходимо проанализировать позицию и аргументы составителей Типового перечня, которые также весьма основательны. Прежде всего, отнесение архивных документов к составу Архивного фонда РФ является, в соответствии с действующим законодательством, прерогативой Федерального органа управления архивным делом в РФ и осуществляется через типовые перечни.

Профессиональные архивисты, поддерживаемые историками, достаточно справедливо указывают, что у многих критиков присутствует конъюнктурный ненаучный подход к определению ценности документа, исходящий из узкого сугубо практического восприятия информационной ценности архивного документа.

По отношению к экспертизе ценности документов к определению сроков их хранения в какой-то степени подходит знаменитый врачебный принцип «не навреди». Этот принцип тем более актуален в настоящих реалиях, только проходящих стадию формирования новых экономических и социальных процессов, которые находят свое разностороннее (во многих случаях мозаичное) отражение в документальной архивной информации.

Именно поэтому архивисты на данном этапе справедливо считают своим долгом не потерять эту информацию, сохранить ее для будущих поколений историков, которые уже с более объективных позиций смогут оценить ее значимость.

Правовая значимость архивного документа

---

Хотелось бы обратить внимание на еще один немаловажный аспект отнесения ряда видов документов к постоянному сроку хранения, который обычно опускается оппонентами – это правовая значимость документа, его временное правовое действие и применение.

В современных условиях постоянного развития и трансформации правового поля принимаются тысячи правовых актов, иногда противоречащих друг другу. Неизбежно возникают многочисленные судебные конфликты о правах собственности, законности изъятия имущества, приватизации и соблюдении правовых норм.

Банкротство, залоговые аукционы, аудит, рынок ценных бумаг, эмитенты, конкурсы – эти понятия вошли в экономическую жизнь общества. Вместе с ними образовался громадный пласт документов, освещающих эти процессы.

Как правило, виды этих документов имеют долговременное правовое применение. К сожалению, в большинстве нормативных актов не обозначены четко даже сроки действия этих документов, не говоря о сроках их архивного хранения после окончания их непосредственного правого действия.

Как показывает практика, в настоящее время органы суда и прокуратуры все чаще обращаются к документам по приватизации, банкротству юридических лиц и другим документам, отражающим те или иные экономические и финансовые действия организаций, и выражают недовольство по поводу их отсутствия.

В этих обстоятельствах, при явной недостаточности правовых норм, определяющих сроки хранения этой информации, профессиональные архивисты не могли брать на себя бремя ответственности за установление конкретных сроков хранения этих видов документов, и поэтому также исходили из максимальных сроков.

Специалисты архивной отрасли совершенно справедливо полагают, что определить сроки хранения многих специфических видов документов, имеющих правовое значение и нести ответственность за эти сроки должны не они, а соответствующие государственные органы управления (курирующие, контролирующие, надзирающие). Существующая практика пока не дает возможности реализовать в полной мере этот важный фактор определение сроков хранения ряда архивных документов.

Хотелось бы так же напомнить, что не все архивные документы, которым установлен в Перечне срок хранения «постоянно» в оперативном порядке автоматически включаются в состав Архивного фонда РФ.

С целью разъяснения этой позиции в Перечне типовых управленческих документов…(2010 г.) на стр. 7 в примечании с одной звездочкой указано буквально следующее: «Срок хранения «постоянно» этих видов документов в организациях, не являющимися источниками комплектования государственных, муниципальных архивов, не может быть менее 10 лет». На стр. 12 Перечня примечание с двумя звездочками указывает, что при ликвидации организаций, не являющихся источниками комплектования государственных, муниципальных архивов, эти виды документов могут быть приняты на хранение по принципу выборки организаций и документов.

Имея в виду, что из 2,5 млн зарегистрированных юридических лиц только около 120 000 (менее 5%) являются источниками комплектования государственных, муниципальных архивов проблема опасения засорения Архивного фонда лишними документами во многом снимается. Речь может идти лишь о длительности сроков и порядке хранения документов в организациях, их создающих.

Таким образом, нужно признать, что контраргументы архивистов, участвовавших в разработке Перечня типовых документов, не менее основательны и имеют под собой нормативную основу в лице закона.

Коротко о главном

---

Разработка и внедрение нового Перечня типовых архивных документов со сроками хранения – это завершение определенного этапа в развитии методологии и методики экспертизы ценности документов. Появление такого нормативного и методического документа отчасти снимает накопившиеся за предыдущий период проблемы и противоречия в теории и практике экспертизы ценности документов и, вместе с тем, неизбежно порождает новые вопросы и проблемы, связанные с методикой его применения.

Разработка и применение нового Перечня типовых документов высветила необходимость переосмысления его установочной идеологии, и в частности самого основополагающего понятия – типовой архивный документ. Без решения этих проблем типовой перечень все более будет иметь тенденцию превращения в некий универсальный справочник.

Внедрение в практику Типового перечня еще раз доказало безотлагательную необходимость разработки и внедрения отраслевых (ведомственных) перечней документов, иных видов нормативных и методических документов, определяющих состав, сроки и порядок хранения документов, образовавшихся в организациях отрасли или однородной сферы деятельности.

Внедрение Перечня еще раз подтвердило, что многие существующие разногласия в определении ценности документов, установлении сроков их хранения (прежде всего срока хранения «постоянно») связаны с тем, что в нормативных документах органов государственной власти и управления не закреплены нормативно сроки хранения документов, обеспечивающих выполнение той или иной функции.

В результате этого разработчики Перечня в ряде случаев взяли на себя не свойственную и ко многому обязывающую функцию установления постоянного срока хранения для ряда видов документов, не относящихся к составу Архивного фонда РФ.

Внедрение Перечня еще раз продемонстрировало усиление правовой составляющей в процессе проведения экспертизы ценности документов. Его практическое применение еще раз подчеркнуло выявившиеся серьезные разногласия между сугубо прагматичным, отчасти сиюминутным пониманием и подходом к определению ценности тех или иных видов документов со стороны практиков и более взвешенной, опирающейся на научную базу оценкой значимости документов со стороны профессионалов-архивистов.

Вместе с тем достаточно серьезная критика со стороны оппонентов выявила необходимость углубления экспертных оценок по отношению к установлению сроков и порядка хранения для архивных документов, непосредственного привлечения специалистов по ряду возникающих вопросов.

В заключении следует сказать, что оценка внедрения такого значимого нормативного и методического документа как Перечень в практику работы организаций – это всегда своеобразный разбор полетов, который требует дальнейшего рассмотрения.